No Brasil, casos de improbidade administrativa geralmente produzem processos judiciais demorados, com altos custos à Administração Pública e que nem sempre garantem a efetiva reparação dos danos causados.
Como forma de mitigar esses efeitos e criar uma alternativa mais rápida e assertiva no combate a atos ímprobos, protegendo o interesse público e reduzindo os danos, o acordo de não persecução civil para servidores públicos surgiu a partir de uma evolução legislativa, consolidada com a Lei 14.230/2021, que alterou a Lei 8.429/92, a chamada Lei de Improbidade Administrativa.
Neste artigo, focando em sua aplicação para servidores públicos, exploraremos as bases legais, os requisitos, o procedimento e os impactos deste acordo, comparando-o ainda com o termo de ajustamento de conduta (TAC).
O que é o acordo de não persecução civil
O acordo de não persecução civil (ANPC) é um acordo firmado entre pessoa física ou jurídica envolvida em atos de improbidade administrativa e o Ministério Público ou o órgão da Administração Pública lesado, com o objetivo de evitar ou encerrar o processo judicial.
Assim, o acordo pode ser celebrado com pessoas físicas (como servidores públicos, agentes políticos ou terceiros particulares) que tenham participado do ato de improbidade, ou com pessoas jurídicas (empresas) que, por exemplo, participaram de esquemas de fraude a licitações, desvio de recursos públicos ou concessões irregulares. Assim, o ANPC não é exclusivo para servidores públicos, mas este será o nosso foco no artigo.
Para que não haja a “persecução cível”, isto é, o processo judicial, ou para que este seja encerrado, a parte precisa cumprir certas obrigações, como reparação do dano ao erário ou pagamento de multa, sem que haja condenação judicial. Ele pode ser celebrado antes ou durante o curso da ação, inclusive na fase recursal, desde que ainda não transitada em julgado. O ANPC deve ser homologado judicialmente, com controle de legalidade e respeito ao interesse público.
O objetivo do ANPC é garantir a efetividade da tutela do patrimônio público e da moralidade administrativa com mais agilidade e menos desgaste processual, evitando a morosidade e os custos da judicialização completa do conflito.
Quando surgiu o ANPC
O acordo de não persecução civil (ANPC) tem sua origem em um processo evolutivo do ordenamento jurídico brasileiro, que reflete a ampliação das alternativas consensuais na resolução de conflitos – como a arbitragem na Administração Pública da qual já abordamos em outro texto –, inclusive no âmbito da improbidade administrativa.
Durante anos, o artigo 17, § 1º, da Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) vedava expressamente a celebração de acordos nas ações civis públicas por atos de improbidade. No entanto, muitos juristas, a doutrina e parte do Ministério Público sustentavam que essa vedação havia perdido força diante de inovações legislativas posteriores, que incentiva soluções negociais mesmo em matérias sensíveis ao interesse público – como a Lei 9.099/1995, que previu a transação penal nos Juizados Especiais Criminais; a Lei 12.850/2013, que admitiu a colaboração premiada em casos de organização criminosa; e a Lei 12.846/2013 (Lei Anticorrupção), que autorizou acordos de leniência com pessoas jurídicas.
Antes mesmo de qualquer alteração legislativa, a Resolução nº 179/2017 do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) passou a autorizar os membros do MP a celebrar termos de ajustamento de conduta (TAC) nas ações de improbidade, quando verificada a viabilidade do acordo como meio de recompor o dano ao erário e garantir a efetividade da responsabilização. No entanto, a celebração de acordos em ações de improbidade administrativa ainda era questão controversa, gerando divergências sobre a compatibilidade com o interesse público.
Foi então, com a entrada em vigor da Lei 13.964/2019 (Pacote Anticrime), que houve o reconhecimento legislativo formal da possibilidade de acordos de não persecução civil em ações de improbidade administrativa, com alteração do artigo 17, § 1º, da Lei 8.429/1992.
Por fim, a introdução da nova Lei de Improbidade Administrativa, consolidou a possibilidade de celebração de ANPC, com a inclusão do artigo 17-B.
Assim, esses atos, que exigiam a persecução judicial, passaram a poder ser combatidos de forma consensual, através da celebração de acordos.
Acordo de não persecução civil na Lei de Improbidade Administrativa
Fundamentada no interesse público, a alteração na legislação reforçada pela nova Lei da Improbidade Administrativa (Lei 14.230/021) reconhece que, em certos casos, a composição – ou seja, uma resolução por meio de acordo – pode ser mais vantajosa que um litígio judicial, que pode demandar mais tempo e ser mais oneroso. Dessa forma, a celebração de um acordo pode garantir a rápida recomposição do patrimônio público lesado e a aplicação das sanções adequadas a cada caso.
As principais mudanças trazidas pela nova lei foram a exigência da presença de dolo para que os agentes públicos sejam responsabilizados pelas condutas e a possibilidade da celebração de acordos, conforme artigo 17-B.
Sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal (STF), na análise da Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 7.043/DF, invalidou dispositivos da nova Lei de Improbidade Administrativa que conferiam ao Ministério Público (MP) a competência exclusiva para ajuizar ações de improbidade administrativa e propor acordos de não persecução civil, ampliando o rol de entes competentes e legitimando a Fazenda Pública lesada. Assim, tanto o MP quanto o órgão público lesado podem propor o acordo de não persecução civil a servidores públicos.
Além de admitir a celebração de acordos mesmo em fases recursais, o STF ainda firmou entendimento de que as mudanças apresentadas pela Lei n.º 14.230/21 não retroagem para serem aplicadas em casos culposos em que houve condenação definitiva e em processos em fase de execução de penas.
Aplicabilidade do acordo de não persecução para servidores públicos
Como já expusemos, o acordo de não persecução civil poderá ser firmado em casos que envolvam práticas de improbidade administrativa por um servidor público.
Sempre que o Ministério Público verificar a existência de indícios suficientes da prática de atos de improbidade administrativa e de interesse público no encerramento negocial do caso, será cabível a celebração do acordo. Mesmo em casos em que, por exemplo, o servidor público federal esteja aposentado ou no caso de servidor público em licença, o acordo poderá ser celebrado, uma vez que os efeitos da lei de improbidade atingem servidores aposentados e temporariamente afastados da função.
Conforme o artigo 2º da Resolução n.º 306/2025 do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), o acordo de não persecução civil pode ser firmado a qualquer tempo, extrajudicialmente ou no âmbito judicial, “desde que proporcione suficiente proteção do patrimônio público e da moralidade administrativa, mediante avaliação das peculiaridades do caso concreto que indiquem ser mais vantajoso ao interesse público do que o ajuizamento da ação de improbidade administrativa ou o seu prosseguimento”. Para isso, são levados em consideração, entre outros fatores, a complexidade, o custo e a provável duração do processo.
A proposta de ANPC poderá ser de iniciativa tanto do próprio agente público investigado, como do Ministério Público e qualquer ente lesado pelo ato, mas dependerá da homologação pelo Conselho Superior do Ministério Público ou juiz.
Ao celebrar o acordo de não persecução cível, o servidor assume a responsabilidade pelo ato ímprobo e se compromete a cumprir os termos estipulados, como, por exemplo, o ressarcimento do dano, o pagamento de multa, a proibição de contratar com o Poder Público, além de poder ser exonerado do cargo. Todavia, evita uma condenação judicial por improbidade, que acarreta sanções muitas vezes mais severas, como a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos.
Da mesma forma, o ANPC evita um processo prolongado, pode abrandar as penas previstas na Lei de Improbidade Administrativa e pode garantir a continuidade da carreira do servidor com impactos menos duros do que aqueles previstos em lei.
Apesar disso, é importante salientar que a celebração do acordo não impede que seja ajuizada ação na esfera administrativa ou penal ante o servidor. Isto é, ele ainda poderá responder a um processo administrativo disciplinar (PAD) ou a uma ação penal pelos mesmos atos.
Por fim, a celebração de um ANPC pode proteger direitos do servidor e ser um fator importante a ser considerado em avaliações de desempenho, progressões na carreira, na concessão de benefícios como férias-prêmio, na contagem de tempo para aposentadoria, para a manutenção da irredutibilidade de vencimentos, para a participação em programas de teletrabalho, ou até mesmo a possibilidade de reintegração caso tenha sido demitido em decorrência dos fatos que deram origem ao acordo.
Procedimentos e requisitos para celebração
A Lei de Improbidade Administrativa e a Resolução n.º 306/2025 do CNMP dispõem o procedimento específico a que está sujeito o acordo de não persecução civil. De acordo com estes diplomas legais, o acordo depende da manifestação de interesse pelo Ministério Público, do ente lesado ou do investigado, seja espontaneamente ou após provocação. O servidor investigado deverá ser assistido por um advogado ou defensor público durante todo o procedimento, a fim de assegurar devidamente seus direitos e deveres.
Os requisitos para a celebração do acordo estão dispostos no artigo 17-B da Lei 8.429/92. O servidor deverá:
- Confessar a prática do ato, antes de tudo;
- Cessar o envolvimento nos atos ilícitos;
- Ressarcir integralmente o dano;
- Renunciar aos bens, direitos e valores obtidos na infração;
- Mitigar o risco de ocorrência de novos atos ímprobos;
- Pagar multa no caso do descumprimento das obrigações pactuadas; e
- Oferecer garantias para o cumprimento das obrigações firmadas.
O acordo poderá ainda, nos termos do artigo 3º da Resolução n.º 306/2025 da CNMP, contemplar a aplicação de uma ou mais sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa.
Após a formalização do acordo, este será submetido à homologação. Se celebrado extrajudicialmente, ele será submetido ao Conselho Superior do Ministério Público. Se judicialmente, ele será submetido à homologação judicial.
A Lei de Improbidade Administrativa não estipula um prazo específico para a celebração do acordo e, como já mencionamos, o acordo pode ser celebrado a qualquer momento, inclusive em grau recursal. Uma vez celebrado, o termo do acordo definirá os prazos para que as obrigações sejam cumpridas. Entretanto, deve-se observar o prazo prescricional da própria ação de improbidade que, após as alterações da Lei 14.230/2021, passou a ser de 8 (oito) anos contados a partir da ocorrência dos fatos ou, no caso de infrações permanentes, do dia que cessou a permanência.
Benefícios e riscos do acordo de não persecução
A celebração de um acordo de não persecução por um servidor público investigado por atos de improbidade gera diversos benefícios tanto para ele quanto para a Administração Pública. No entanto, também pode envolver uma série de riscos que devem ser entendidos pelo interessado.
Além de reduzir custos ao Poder Público e garantir a efetiva reparação do dano causado através das sanções aplicadas, o principal benefício para a Administração Pública é o ganho de tempo com o acordo. A celeridade propiciada pelo acordo permite a recomposição rápida do patrimônio público lesado e diminui o risco de danos irreversíveis.
Ao mesmo tempo, para o investigado, um acordo com o Ministério Público pode evitar uma condenação judicial por improbidade administrativa, o que geraria consequências negativas em sua vida pessoal e carreira. A depender do conteúdo do acordo, ele poderá manter certos direitos funcionais que seriam perdidos em caso de condenação, como a possibilidade de concorrer a determinadas funções ou a participação em cadastro de reserva em concursos internos. Além disso, ao negociar o acordo, o servidor minimiza a exposição pública e tem poder de barganha, isto é, poderá negociar sanções menos severas.
Em contrapartida, o principal risco para o servidor público que optar pela celebração do ANPC advém do fato de que ele terá que reconhecer formalmente a prática do ato ilícito. Ao fazer isso, ele poderá sofrer com consequências no âmbito administrativo, como, por exemplo, a instauração de um processo administrativo disciplinar e outras medidas internas do órgão.
Ademais, dependendo dos termos do acordo, o servidor poderá sofrer sanções e limitações mais severas do que em um processo judicial, o que evidencia a importância da assistência de um advogado ou defensor público. Um servidor amparado por uma assessoria jurídica especializada em Direito Administrativo tende a conseguir acordos em improbidade administrativa mais vantajosos.
Por fim, o descumprimento dos termos acordados acarreta a perda dos benefícios pactuados e abre a possibilidade de o Ministério Público ajuizar ou dar prosseguimento à ação de improbidade administrativa, sem prejuízo da execução das obrigações não cumpridas.
Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) vs. Acordo de Não Persecução Civil (ANPC)
Assim como o acordo de não persecução civil, o termo de ajustamento de conduta (TAC) também é um instrumento para a regularização de atos administrativos irregulares.
Embora ambos compartilhem a natureza consensual e o objetivo de evitar o litígio judicial, o que frequentemente gera confusões entre os institutos, eles possuem diferenças estruturais e finalidades distintas.
Previsto no artigo 5º, § 6º, da Lei 7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública), o termo de ajustamento de conduta do servidor público é utilizado em situações que envolvem irregularidades administrativas de menor potencial ofensivo, que não necessariamente configuram atos de improbidade administrativa nos termos da Lei 8.429/92.
Por conta disso, o TAC é um instrumento de caráter predominantemente administrativo e não possui necessária natureza sancionatória, sendo direcionado principalmente à adequação do comportamento do servidor às normas e princípios que regem a Administração Pública.
O TAC pode ser firmado, por exemplo, para que um servidor público regularize a entrega de relatórios pendentes, cumpra horários de trabalho, ou adote medidas para melhorar a eficiência de um serviço público, desde que tais condutas não se enquadrem nos tipos de improbidade previstos em lei.
O acordo de não persecução civil (ANPC), por outro lado, tem como finalidade servir como alternativa a uma ação de improbidade administrativa e busca a responsabilização do servidor por atos de improbidade, que são condutas lesivas ao patrimônio público, aos princípios da Administração Pública ou que gerem enriquecimento ilícito.
Ainda que tenham objetivos semelhantes, estruturalmente, o TAC e o ANPC possuem várias diferenças. Como já citamos, o TAC pode ser celebrado por diversas autoridades administrativas e o ANPC é de competência do Ministério Público e entes lesados. O TAC possui natureza corretiva-preventiva e o ANPC tem caráter sancionatório.
O TAC, em regra, não exige a confissão, mas sim o compromisso de ajustar a conduta a futuras exigências legais ou de reparar um dano. O ANPC, por outro lado, tem como requisito central a confissão da prática do ato de improbidade administrativa e a aceitação voluntária de sanções previstas na Lei 8.429/92, além da reparação do dano e da reversão da vantagem indevida.
A escolha entre o TAC e o ANPC dependerá da natureza e gravidade da conduta do servidor público e dos objetivos a serem alcançados. Se a conduta configurar um ato de improbidade administrativa nos termos da Lei 8.429/92 e houver indícios suficientes de sua prática, o instrumento adequado para evitar a ação de improbidade é o ANPC. Se a conduta for uma irregularidade administrativa ou infração disciplinar de menor potencial ofensivo, que não se enquadra nos tipos de improbidade, mas que precisa ser corrigida ou reparada, o TAC será o instrumento apropriado.
Jurisprudência relevante sobre o ANPC para servidores públicos
Ainda que o acordo de não persecução civil com servidores públicos seja um instituto relativamente novo no ordenamento jurídico brasileiro, ele já tem sido aplicado com frequência em casos concretos e isso pode ser visto na jurisprudência de tribunais. Apesar disso, exatamente por ser um instrumento novo, sua aplicação ainda passa por uma fase de adequação.
Por exemplo, conforme observamos na Apelação Cível 1.0000.22.210511-6/001 do TJMG, há uma preocupação com a necessidade de observância dos requisitos legais para a homologação do acordo, especialmente quando celebrado extrajudicialmente. O Tribunal reconheceu a regularidade da homologação judicial do acordo firmado extrajudicialmente, destacando que a medida judicial é cabível “independentemente de o acordo ocorrer antes ou depois do ajuizamento da ação de improbidade administrativa”, desde que cumpridos os requisitos da oitiva do ente federativo lesado e a aprovação pelo Conselho Superior do Ministério Público.
Em contrapartida, a ausência da prévia aprovação pelo órgão ministerial superior tem sido critério para a não homologação judicial, conforme as Apelações Cíveis 1.0000.22.025884-2/001 e 1.0000.22.011399-7/001 apresentadas perante o mesmo Tribunal, que ressaltam a indispensabilidade da submissão do acordo ao Conselho Superior do Ministério Público antes de sua apresentação para chancela judicial.
O Superior Tribunal de Justiça (STJ), por sua vez, consolidou o entendimento de que o ANPC pode ser firmado e homologado em etapas processuais avançadas. No Acordo no EAREsp 102.585/RS, é disposto que “a homologação judicial dos acordos de não persecução cível em sede de ação de improbidade administrativa, previsto na Lei n.º 13.964/2019, pode ser levado a efeito na instância recursal”. Este precedente ressalta que a Lei 14.230/2021 trouxe “previsão normativa explícita quanto à possibilidade do acordo em exame até mesmo no momento da execução da sentença”, evidenciando a amplitude temporal para a busca da solução consensual.
Conclusão
O acordo de não persecução civil para o servidor público, regulamentado pela nova Lei de Improbidade Administrativa, representou uma evolução no ordenamento jurídico brasileiro, alinhando-se à tendência mundial pela busca de soluções consensuais na resolução de litígios, inclusive em áreas que, tradicionalmente, são marcadas pela indisponibilidade do interesse público.
Nesse sentido, o ANPC oferece uma alternativa para o servidor público e Administração Pública em relação a um processo judicial de improbidade administrativa, significando um procedimento mais rápido, sanções adequadas à gravidade dos atos e a efetiva recomposição do patrimônio público.
Em contrapartida, o acordo também pode gerar riscos para os envolvidos, motivo pelo qual o acompanhamento jurídico especializado para auxiliar nas negociações e avaliar os termos do acordo é essencial para garantir os direitos do servidor público e proteger o interesse público.
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