Manter e fortalecer a presença do transporte coletivo nos deslocamentos em meio urbano constitui um dos grandes desafios que hoje se colocam às políticas públicas, pois a oferta competitiva e de qualidade dos serviços de transporte público é um dos elementos primordiais de uma mobilidade sustentável.
Em meio a este desafio, o subsídio ao transporte público se apresenta como uma ferramenta importante na busca por soluções que promovam acessibilidade, equidade e sustentabilidade nas cidades.
O subsídio de tarifa para o transporte público é uma política que visa reduzir os custos para os usuários, tornando o serviço mais acessível e, por conseguinte, incentivando seu uso em detrimento de modos de transporte individuais motorizados.
No presente artigo vamos abordar o que é o subsídio de tarifa para o transporte público e como ele pode ser um artifício importante para garantir uma tarifa justa e acessível, e, ao mesmo tempo, remunerar adequadamente as empresas operadoras do sistema.
O que é o subsídio de tarifa e para que serve?
O subsídio de tarifa é um tipo de auxílio financeiro fornecido pelo governo para reduzir os custos de determinados bens ou serviços essenciais, como o transporte público.
Também conhecido como subsídio de bilhete único, ele é uma ferramenta econômica utilizada para incentivar a utilização do transporte público e, essencialmente, envolve a diferença entre o preço real do serviço e o valor cobrado dos usuários.
O bilhete único é um sistema de integração tarifária utilizado em muitas cidades e permite que os passageiros façam uso de diferentes meios de transporte público dentro de um determinado período de tempo pagando apenas uma tarifa única.
Como o acesso ao transporte é um direito social garantido pela Constituição, o objetivo principal do subsídio de tarifa de transporte público é garantir o acesso equitativo a este serviço essencial, promover o bem-estar social e combater a pobreza econômica, garantindo que mesmo aqueles com recursos financeiros limitados possam atender às suas necessidades básicas de locomoção.
Uma vez que a grande maioria dos serviços de transporte público nas cidades brasileiras é prestado por empresas privadas por meio de contratos administrativos (concessões, permissões, autorizações ou parcerias público-privadas), há de se levar em consideração a viabilidade econômica do sistema.
A contratação destes serviços deverá ser precedida de licitação e observar algumas diretrizes específicas, incluindo a definição de metas de qualidade, incentivos e penalidades, alocação de riscos financeiros, prestação de informações ao poder concedente e identificação de fontes de receita alternativas.
A tarifa paga pelo usuário, todavia, é a principal e, na maioria das vezes, a única fonte de receita das concessionárias, o que, no entanto, acaba por prejudicar a parcela da população menos favorecida e que justamente mais tende a usufruir deste meio de transporte.
A manutenção deste modelo custeado apenas pelos valores arrecadados com o pagamento de tarifa pelos usuários não melhora o serviço e penaliza economicamente a população vulnerável, criando um ciclo vicioso de revisão e aumento de tarifa.
Logo, o subsídio é uma intervenção direta do poder público para reduzir o valor das tarifas cobradas dos usuários do transporte público, e é utilizado para garantir a manutenção de tarifas acessíveis, buscando, ao mesmo tempo, compensar os custos operacionais das empresas de transporte público.
Qual a diferença entre reajuste e subsídio de tarifa?
O reajuste de tarifa é um processo pelo qual as tarifas do transporte público são ajustadas, periodicamente, para refletir os custos operacionais, investimentos em infraestrutura, variações inflacionárias e outros fatores relevantes.
É um mecanismo utilizado para manter o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de transporte público e são realizadas pelo poder concedente, com base em critérios estabelecidos nos contratos e na legislação aplicável.
Enquanto o reajuste de tarifa ajusta as tarifas com base nos custos e condições contratuais para remunerar adequadamente as empresas, o subsídio de tarifa é uma intervenção direta do poder público para, ao contrário, reduzir o custo do transporte para os usuários.
Tipos de tarifas
A tarifação é um importante fator a ser considerado quando se busca um deslocamento modal que beneficie o transporte público.
Por isso, as diferentes abordagens em relação aos tipos de tarifação são igualmente importantes, variando desde estruturas totalmente comerciais até alternativas de acesso universal gratuito, passando por modelos intermediários que mesclam serviços parcialmente subsidiados com cobrança de tarifas.
A seguir, vamos abordar os principais conceitos de tarifação e entender em quais contextos cada um se insere.
Tarifa técnica
A tarifa técnica é o valor necessário para cobrir todos os custos operacionais e de investimento do transporte coletivo, sem considerar eventuais subsídios ou descontos tarifários.
Em outras palavras, é o custo real por passageiro ou usuário para o fornecimento do serviço, incluindo despesas como combustível, manutenção de veículos, salários de funcionários, depreciação de equipamentos, entre outros.
Tarifa pública
O valor que será efetivamente cobrado dos usuários do transporte público coletivo denomina-se tarifa pública, sendo instituída por ato específico do poder público.
Ela pode ser ajustada periodicamente para refletir mudanças nos custos operacionais e deve garantir a sustentabilidade financeira do sistema de transporte coletivo, ao mesmo tempo em que deve manter o serviço acessível para a população.
Competem ao poder público a fixação, o reajuste e a revisão da tarifa pública a ser cobrada do usuário e da tarifa de remuneração da prestação do serviço, sobre a qual falaremos a seguir.
Tarifa de remuneração
A tarifa de remuneração da prestação de serviço de transporte público coletivo é resultante do processo licitatório da outorga do poder público.
Ou seja, a tarifa de remuneração é definida no momento de contratação do operador pelo poder público e inclui não apenas os custos operacionais do serviço – tarifa técnica –, mas também uma margem de lucro para o operador do serviço.
Ela deve ser definida de modo a cobrir os custos diretos do serviço, como combustível, manutenção e salários, os custos de investimento necessários ao aprimoramento do serviço e também a proporcionar um retorno financeiro para a empresa ou entidade que opera o serviço.
Caso exista diferença negativa entre o valor monetário da tarifa de remuneração da prestação do serviço de transporte público de passageiros e da tarifa pública cobrada do usuário, há o chamado déficit e isso indica a necessidade de existência de outras fontes de financiamento para o equilíbrio econômico-financeiro do sistema.
Portanto, a tarifa de remuneração pode ser subsidiada pelo governo ou outras fontes de financiamento, especialmente em áreas onde as tarifas públicas não conseguem cobrir a tarifa de remuneração do serviço.
Tarifa social
Além das situações em que as tarifas públicas não conseguem cobrir as tarifas de remuneração do operador, há também as situações em que o próprio usuário não é capaz de arcar com estes custos, ou eles são muito impactantes em seu orçamento.
Como dito, a tarifa paga pelo usuário é a principal e, na maioria das vezes, a única fonte de receita das concessionárias.
Este modelo de financiamento, contudo, sobrecarrega os usuários do transporte coletivo, especialmente os de baixa renda, que acabam gastando mais em transporte em relação às classes mais privilegiadas.
A tarifa social, desse modo, é uma política que visa oferecer tarifas reduzidas ou até mesmo gratuitas para determinados grupos de usuários e busca promover a inclusão social, garantindo o direito de acesso ao transporte, conforme previsto na Constituição.
Qual é a origem dos recursos para os subsídios?
O Poder Legislativo, ao instituir a Lei 12.587/12 – Política Nacional de Mobilidade Urbana, ressaltou a importância de se garantir tarifas acessíveis para todos os cidadãos e também que essa garantia deve contar com contribuições de toda a sociedade, de acordo com o princípio da modicidade.
Quando falamos em modicidade tarifária, estamos nos referindo à preocupação em manter as tarifas em níveis que sejam equilibrados, sustentáveis e justos para os usuários e, ao mesmo tempo, garantir a viabilidade econômica dos serviços prestados.
Por isso, para garantir o direito ao transporte e incluir as populações vulneráveis, é essencial utilizar recursos além das tarifas para subsidiar o transporte e torná-lo sustentável.
Quem paga pelo subsídio é uma questão importante. Geralmente, é o próprio Estado, que por sua vez, é financiado pelos contribuintes.
Por outro lado, é importante também considerar fontes alternativas de financiamento para o transporte público, especialmente aquelas provenientes dos usuários de transporte privado.
Isso se justifica pelas externalidades negativas causadas pelo transporte individual, como poluição do ar e congestionamentos, que impactam o transporte público e a sociedade como um todo.
Tipos de subsídio para o transporte público
Inicialmente, em alguns casos, algumas pessoas podem pagar mais para que outras paguem menos. Se não há fontes extra tarifárias para cobrir os custos de transporte, o custeio de quaisquer benefícios tarifários é coberto pela própria arrecadação tarifária.
Nesta situação, o usuário que paga integralmente a tarifa está destinando um percentual desse valor para cobrir os usuários que não pagam ou têm descontos.
Como, em geral, são os entes federativos (municípios, estados ou a União) que financiam os subsídios de tarifa, estes podem alocar fundos de forma direta – do orçamento público –, ou indireta, por meio da concessão de benefícios fiscais.
Em alguns casos, o financiamento para subsídios de transporte público também pode vir de agências internacionais, bancos de desenvolvimento ou programas de cooperação internacional.
Em vista disso, vamos detalhar alguns tipos de subsídio de tarifa, como eles funcionam e as particularidades de cada um.
Subsídio direto
O subsídio é direto quando o Estado oferece dinheiro diretamente para os usuários ou para as concessionárias, por meio de receitas arrecadadas com impostos ou taxas específicas.
Em um estudo do IPEA, diversas alternativas são discutidas, incluindo a criação de pedágios urbanos e a cobrança de estacionamentos públicos, assim como a taxação da gasolina, de estacionamentos privados e outros polos geradores de tráfego.
Outras opções incluem a contribuição das empresas, além do vale-transporte e baseada na folha de pagamento, e a taxação dos proprietários de imóveis, incluída no IPTU.
Subsídios baseados em desempenho
A instituição do subsídio tarifário também pode ser ponderada entre a concessão do benefício e o serviço realizado.
Os subsídios concedidos diretamente aos operadores podem ser associados a critérios de eficiência e outras formas de regulação que desestimulem o aumento dos custos operacionais sem melhoria na qualidade dos serviços.
Subsídio indireto
O subsídio é indireto quando o Estado ajuda indiretamente as concessionárias, como reduzindo impostos sobre o diesel ou sobre a folha de pagamento, além de oferecer empréstimos a melhores taxas, por exemplo.
Subsídio cruzado
O subsídio cruzado se caracteriza quando um grupo de usuários subsidia outros, ou seja, algumas pessoas pagam mais para que outras paguem menos. Esse subsídio pode ser implícito, quando está embutido no preço, ou explícito, quando é estabelecido por lei.
Subsídio para populações específicas
A viabilidade da tarifa social já mencionada, ocorre por meio do subsídio para populações específicas. Ele serve como instrumento de focalização, assegurando a mobilidade a grupos que apresentam alguma vulnerabilidade socioeconômica como estudantes, idosos, famílias de baixa renda, pessoas com deficiência e desempregados.
Desafios e oportunidades do subsídio de tarifa
Como vimos, este é um tema que desperta muitos debates, pois aborda não apenas questões econômicas, mas também sociais e ambientais.
Ao explorarmos os diferentes tipos de subsídios no transporte público, vemos que há uma série de desafios e oportunidades que afetam os diversos atores envolvidos nesse sistema.
Desde os governos e autoridades de transporte até as concessionárias operadoras dos serviços e os próprios usuários, cada parte enfrenta questões que influenciam diretamente a eficácia e a sustentabilidade do transporte público e da adoção da política de subsídios de tarifa.
Vamos agora examinar alguns desses desafios e oportunidades, bem como as estratégias que podem ser adotadas para enfrentá-los e aproveitá-los.
Desafios para o Estado
Um dos principais desafios enfrentados pelo Estado ao subsidiar as tarifas do transporte público é a questão da sustentabilidade financeira. O custo de manter tarifas acessíveis para os usuários muitas vezes excede a capacidade de financiamento do governo, o que pode levar a déficits orçamentários e pressões para aumentar impostos ou cortar outros serviços públicos.
Outro desafio importante é garantir uma alocação eficiente de recursos. Críticos afirmam que os sistemas de transporte público subsidiados podem não ser tão eficientes em termos de custo-benefício quanto aqueles que operam com base em receitas geradas pelos próprios serviços.
Apesar desses desafios, ao decidir sobre o financiamento público para projetos de transporte público, é importante considerar não apenas a rentabilidade financeira, mas também a rentabilidade socioeconômica mais ampla, que leva em conta os benefícios para a sociedade como um todo.
A adoção de subsídios para projetos de transporte público pode proporcionar benefícios socioeconômicos significativos, como a redução do congestionamento, melhoria na qualidade do ar e aumento da acessibilidade a oportunidades econômicas.
O sucesso dessa política pública proporciona benefícios para a saúde pública e melhora a qualidade de vida das comunidades atendidas, além de contribuir para uma mobilidade urbana mais sustentável e saudável.
Assim, por meio de uma abordagem equilibrada e estratégica para o financiamento do transporte público, o Estado pode maximizar os benefícios sociais, econômicos e ambientais dessa política pública.
Desafios para as empresas concessionárias
Em relação às concessionárias, alguns especialistas acreditam que os subsídios podem desencorajar a inovação e a busca por eficiência por parte dos operadores de transporte público, uma vez que não enfrentam a mesma pressão para maximizar receitas e minimizar custos.
Isso pode ser desafiador, especialmente por ser reconhecido que as receitas tarifárias por si só não são suficientes para financiar totalmente os gastos operacionais e os investimentos de capital necessários nos sistemas de transporte coletivo.
Além disso, as empresas concessionárias enfrentam o desafio de equilibrar a oferta de serviços de qualidade com os custos operacionais. Embora os subsídios possam ajudar a manter tarifas acessíveis para os passageiros, as concessionárias ainda precisam garantir que seus serviços sejam eficientes, confiáveis e seguros.
Isso exige investimentos em infraestrutura, manutenção de frota e treinamento de pessoal, o que nem sempre é viável sem um financiamento adequado.
Portanto, é fundamental que existam fontes de financiamento variadas e perenes, incluindo receitas extra tarifárias e subsídios públicos para garantir a sustentabilidade desses sistemas.
O subsídio de tarifa é uma forma de investimento público para promover o bem-estar coletivo e o desenvolvimento sustentável das cidades e, ao invés de considerar o financiamento público puramente como um subsídio, é mais apropriado vê-lo como uma justa remuneração pelo serviço prestado à comunidade.
O transporte público desempenha um papel vital na conectividade urbana e no acesso a oportunidades, e é justo que seja apoiado financeiramente pela sociedade como um todo.
Desafios para os usuários
Do ponto de vista dos usuários, um dos principais desafios enfrentados em relação aos subsídios de tarifa é a garantia da acessibilidade universal.
Embora os subsídios possam ajudar a reduzir o custo das passagens, especialmente para aqueles de renda mais baixa, a distribuição equitativa desses benefícios nem sempre é garantida.
Além disso, a qualidade e a eficiência dos serviços de transporte público podem ser afetadas pela dependência excessiva de subsídios. Caso haja redução ou retirada dos subsídios, isso pode resultar em cortes de serviços, redução da frequência de ônibus ou falhas na manutenção da infraestrutura.
Isso prejudica a experiência do usuário e dificulta o acesso ao transporte público de qualidade.
Todavia, os subsídios de tarifa também oferecem oportunidades significativas para os usuários de transporte público. Ao tornar as passagens mais acessíveis, os subsídios podem incentivar mais pessoas a optarem pelo transporte público em vez de usar veículos particulares, contribuindo para a redução do congestionamento nas vias e da poluição do ar.
Inclusive, os subsídios de bilhete único podem permitir que os usuários tenham acesso a uma variedade de modos de transporte público, incluindo ônibus, metrô, trem e BRT (Bus Rapid Transit), ampliando as opções de deslocamento.
Ao garantir que o transporte público seja acessível a todos, independentemente de sua condição financeira, os subsídios ajudam a reduzir as desigualdades de acesso a oportunidades de emprego, educação e saúde e contribuem para o desenvolvimento de comunidades mais justas e equitativas.
Conclusão
Os sistemas de transporte público enfrentam uma redução na demanda, impulsionada pelo aumento do uso de transporte individual motorizado e pelo aumento real das tarifas de transporte público.
Esse cenário é agravado quando seu modelo de financiamento depende exclusivamente da arrecadação tarifária, contribuindo para uma queda na demanda e na competitividade no mercado de transporte urbano.
No entanto, a simples solução de subsidiar o sistema com recursos do orçamento público também apresenta suas falhas, pois isso poderia reduzir os recursos disponíveis para outras políticas sociais importantes, como saúde e educação.
Uma alternativa para reverter essa situação é ampliar a base de contribuição e financiamento dos sistemas de transporte público, incorporando fontes de receita extra tarifárias, em conjunto com o subsídio de tarifa, que tenham critérios de desempenho como referência.
Isso possibilitaria a implementação de políticas para redução de tarifas e melhoria da qualidade dos serviços, fortalecendo os sistemas públicos e tornando o transporte mais competitivo, inclusivo e sustentável.
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