De forma mais genérica, podemos conceituar a improbidade administrativa como ato ilegal qualificado pelo elemento subjetivo dolo. Isto é, qualquer conduta intencionalmente praticada por agentes públicos, tais quais os servidores públicos, isolada ou conjuntamente com outras pessoas, com o objetivo de enriquecimento ilícito, causar lesão aos cofres públicos ou violar princípios da Administração Pública.
A Nova Lei de Improbidade Administrativa (NLIA)
Mesmo que o brilho recaia somente sobre a legislação atual, a preocupação com a coisa pública é antiga e não se restringe ao contexto brasileiro. Por aqui, a mais relevante norma legal na proteção da probidade e do patrimônio público é a Lei 8.429/1992, alterada pela Lei 14.230/2021, denominada Nova Lei de Improbidade Administrativa (NLIA).
Inúmeras foram as modificações trazidas pela NLIA. Dentre elas, trazemos quatro que consideramos muito relevantes.
Comprovação da intenção específica (dolo)
Em primeiro lugar, é importante citar a exigência de comprovação da intenção em todas as modalidades de improbidade.
Esta intenção, também conhecida como dolo, deve ser específica. Isso significa que não basta um erro ou descuido na avaliação do considerado permitido ou proibido, pelo agente público, para que haja punição.
Passemos a um exemplo: João, prefeito de Joanópolis, apesar das reclamações dos usuários, prorrogou o contrato de concessão de transporte público no Município, quando poderia tê-lo licitado para uma nova empresa. Ele o fez porque ao prorrogar o contrato, a empresa se comprometeu com a melhoria dos serviços. Uma nova licitação, porém, seria bem melhor ao Município, por isso, a prorrogação do contrato gerou danos ao erário. João não pode ser responsabilizado por improbidade administrativa porque, apesar de sua conduta ter lesado os cofres públicos, ele podia escolher entre as duas saídas (nova licitação OU prorrogação contratual) e escolheu “errado”, mas sem a menor intenção (dolo) de lesar o patrimônio público.
Competência exclusiva do Ministério Público
Em segundo lugar, com a NLIA, somente o Ministério Público pode ajuizar ações de improbidade administrativa. Apesar disso, o legislador não retirou da população a possibilidade de notificar a autoridade das condutas ímprobas para, se necessário, dar início ao procedimento administrativo de apuração das condutas, o Inquérito Civil Público.
Antes da mudança, também a pessoa jurídica interessada era legitimada a propor a ação. A esse respeito, durante as discussões no Congresso acerca dessa limitação, a legitimidade privativa do Ministério Público se deu em homenagem ao princípio da impessoalidade. Por ser um órgão autônomo, o sentido da norma é de não banalizar as ações de improbidade, retirando da avaliação eventual acaso e perseguições políticas.
Prescrição
Outro tópico merecedor de algumas palavras pela inovação da NLIA é a prescrição. De maneira bastante sucinta, o fenômeno da prescrição, neste caso, é aquele que impede o Ministério Público de propor uma ação de improbidade administrativa, após transcorrido determinado período de tempo.
À luz da nova redação do artigo 23 da Lei de Improbidade, os prazos prescricionais foram unificados e delimitados em 8 anos, contados a partir da ocorrência do fato.
Parcelamento da multa
Ao lado dessas alterações, em terceiro lugar, cumpre destacar a autorização de parcelamento em até 48 parcelas mensais do valor devido pelo réu em caso de condenação ao ressarcimento dos danos e à perda ou à reversão dos bens e valores ilicitamente adquiridos, condicionando tal benefício a comprovação da incapacidade financeira.
Atos que podem configurar improbidade e penalidades
Nota-se que os destinatários das proibições da Lei de Improbidade são os agentes públicos (clique no link para saber mais). As empresas privadas e os particulares poderão ser responsabilizados caso (art. 3º, LIA) induzam ou concorram dolosamente para a prática do ato de improbidade.
Em seus artigos 9º, 10º e 11º, a NLIA estabelece uma série de atos de improbidade administrativa que resultam em enriquecimento ilícito, dano efetivo ao erário ou violação dos princípios da Administração Pública. Vamos explicar cada um deles e as respectivas penalidades cabíveis.
Enriquecimento ilícito
O enriquecimento ilícito trata da obtenção dolosa de benefícios econômicos indevidos decorrentes da vantagem propiciada pelo cargo, mandato, função, emprego ou atividade. Indevido, por exemplo, é o benefício derivado do recebimento de propina para impulsionar uma empresa nas etapas do processo de licitação.
As penalidades previstas neste caso variam e consistem em:
- Perda dos bens ou valores acrescidos indevidamente;
- Perda da função pública;
- Pagamento de multa civil;
- Suspensão dos direitos políticos até 14 anos; e
- Proibição de contratar ou de ser beneficiado pelo Poder Público também por até 14 anos.
Dano ao erário
Também são atos de improbidade aqueles que causam dolosamente prejuízo ao patrimônio público.
Quanto às penas prescritas para os atos enquadrados como dano ao erário, estas são as mesmas aplicáveis ao enriquecimento ilícito. No entanto, a NLIA especifica o prazo diferenciado de 12 anos para suspensão dos direitos políticos e proibição de receber benefícios do Poder Público, via contrato ou não, durante o período.
Violação dos princípios da Administração Pública
Do mesmo modo, igualmente constitui ato de improbidade aqueles cujo proceder doloso atenta contra os princípios administrativos, violando manifestamente os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade.
O maior exemplo elencado é o nepotismo. Antes da NLIA, a Súmula Vinculante nº 13 do STF era responsável por definir a matéria.
Agora, a NLIA possui previsão legal específica para vedar o favorecimento de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, taxando o nepotismo como ato de improbidade administrativa por violação de princípios.
Finalmente, as sanções para a ação ou omissão ofensiva aos princípios administrativos também incluem o pagamento de multa civil e a proibição de contratar ou de ser beneficiado pelo Poder Público por até 4 anos. Além disso, não há previsão de perda da função pública e suspensão dos direitos políticos.
Por fim, é importante destacar que, diversamente do que se poderia pensar, os atos de improbidade administrativa não são crimes. Assim, a preservação da moralidade na Administração Pública, por meio das penalidades previstas na Lei de Improbidade, possui natureza cível, e não penal.
Processo administrativo ou judicial de Improbidade Administrativa
A leitura da Lei de Improbidade ensina dois caminhos para tratar os atos ímprobos passíveis de responsabilização. Após a representação, se admite:
- A instauração de um processo administrativo, não obrigatório; e/ou
- O ingresso imediato de ação judicial.
Optando pelo primeiro canal, em seguida, há comunicação ao Ministério Público e ao Tribunal ou Conselho de Contas da abertura do processo administrativo investigatório, que pode culminar em sanções distintas das penas previstas na NLIA.
A escolha da segunda alternativa, como já mencionamos, cabe somente ao Ministério Público e exige todos os cuidados formais na produção de uma petição inicial, inclusive quanto aos documentos de instrução da peça, que deverá ser proposta no foro do local onde ocorrer o dano ou da pessoa jurídica prejudicada.
Além disso, o Ministério Público poderá apurar os ilícitos instaurando ou requisitando inquéritos, bem como, terá legitimidade para celebrar, a qualquer momento, acordos com os atores-alvo das regulações, sempre considerando as circunstâncias pessoais do autor e objetivas do ato.
O que o STF decidiu sobre a aplicação retroativa da NLIA?
Após a vigência da NLIA, o STF foi provocado a decidir sobre dois pontos específicos
Em agosto de 2022, no julgamento do Tema 1.199 de Repercussão Geral (ARE 843.989), o Supremo Tribunal Federal foi provocado a julgar sobre a retroatividade da NLIA, especificamente, sobre a extinção dos atos de improbidade culposos e sobre os novos prazos prescricionais.
O STF estabeleceu as seguintes teses:
- A Lei não retroage para inocentar aqueles que foram condenados por improbidade culposa e a sentença já transitou em julgado, nem aqueles que estão cumprindo a decisão transitada em julgado. Porém, se a ação de improbidade ainda está em curso e há imputação apenas de conduta dolosa, o julgador poderá analisar a existência ou não de dolo na conduta antes de decidir.
- Os novos prazos prescricionais só se aplicam após a publicação da lei, os atos podem ser anteriores ou posteriores, mas sendo anteriores, o termo inicial do prazo prescricional é a publicação da lei, não o ato ímprobo.
Leia mais sobre como vem acontecendo a aplicação da Nova Lei de Improbidade Administrativa pelos nossos tribunais.
Conclusão
Fizemos aqui um panorama geral sobre a improbidade administrativa e as novidades trazidas pela nova lei.
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